Instabilité, gouvernance et conflits

David Gakunzi

Plusieurs pays africains ont été déchiré par des conflits au cours de ces deux dernières décennies. Chacun de ces conflits a ses caractéristiques propres et répond à des logiques différentes. Loin d'être des conflits d'un autre âge, ces mobilisations armées se caractérisent au contraire par leur "modernité" : il s'agit la plupart du temps de conflits impliquant des milices urbaines qui n'ont rien de "traditionnel", de même que le génocide rwandais était le résultat d'une "ingénierie étatique" très élaborée.

Si les belligérants sont souvent identifiés ethniquement, l'éthnicité n'est qu'un fait de conscience et ne représente pas en elle-même un facteur explicatif. Les enjeux sont sociaux, économiques, politiques et agraires. Il s'agit de prendre le contrôle de l'insertion de l'Afrique dans l'économie mondiale, de lutter pour le contrôle de l'Etat et des richesses qui y sont associées. Ces conflits peuvent aussi exprimer des clivages historiques de longue durée.

Pour la plupart des observateurs, les guerres africaines actuelles confirment la décadence des Etats face au mouvement de mondialisation. La crise économique, amorcée dès la fin des années soixante-dix, aurait diminué les capacités de régulation institutionnelle de l'Etat. D’autres émettent l'hypothèse contraire : ces conflits seraient une manifestation, certes douloureuse, du processus de formation de l'Etat plutôt que l'expression de son irrémédiable déclin. Historiquement, affirment-ils, on constate que la guerre a contribué à l'émergence des Etats en Europe ou au Japon, notamment en favorisant la centralisation du pouvoir politique et la modernisation de la fiscalité.

Les tenants de ces deux hypothèses contradictoires s’accordent cependant pour affirmer que les crises actuelles sont des crises de gouvernance. Dès lors la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance seraient-ils les outils indispensables ouvrant la voie vers la stabilisation ? Mais qu’entend-on par gouvernance? L’exercice d’une autorité politique, économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays ? Des mécanismes, des processus et des institutions permettant aux citoyens et aux groupes d’exprimer leurs intérêts, de régler des litiges, et d’avoir des droits et des obligations ? Le renforcement des mouvements sociaux ?

Et si le thème de gouvernance était une nouvelle mode passagère? un discours de plus sur l’Afrique venu du Nord ? Auquel cas, il y aurait des risques que ce soit le dernier né des placebos proposés à l'Afrique après tant d'autres qui ont eu leur temps de gloire et qui ont été depuis relégué dans les coulisses de l’histoire (modernisation, développement intégré, besoins essentiels, industries de substitution aux importations etc.) Est-ce que la gouvernance telle qu'elle est actuellement définie a un impact sur la vie quotidienne du plus grand nombre des plus démunis? Quelle est la pertinence, l’opérationalité de cette notion? Comment lui donner un contenu social ?

La gouvernance, un concept africain ?

Et si au lieu d'être perçue comme un concept inutile et étranger à l’Afrique, une nouvelle condition imposée par les partenaires de la coopération au développement, la gouvernance était envisagée comme un moyen de briser le cercle vicieux du sous-développement et de l’instabilité ?

Beaucoup d'éléments de la recherche historique permettent d'affirmer que nombre de formations sociales et politiques en Afrique avaient atteint le niveau de l'Etat, du gouvernement de Droit, c'est-à-dire réglé, ordonné par une norme acceptée, légitimant le pouvoir de certains et consacrant leur autorité à condition qu'eux-mêmes se soumettent à cette norme supérieure. Tel est notamment le sens du fameux dicton: " ce n'est pas le roi qui a la royauté, c'est la royauté qui a le roi. " Les différents serments solennels exigés aux rois avant leur accession au pouvoir semblent s’inscrire dans la même logique d’engagement à l'égard des représentants du peuple par un véritable contrat. Y-a-t-il des éléments hérités de ces pratiques précoloniales de régulation et de légitimation du pouvoir qui peuvent être encore opérationnels pour réguler les pouvoirs aujourd’hui?

Pour certains analystes, la colonisation est venue comme une rupture dans la gouvernance et le développement endogènes et un dessaisissement politique sinon une déresponsabilisation. Et l'indépendance, au lieu d'être une occasion pour les sociétés africaines d'associer les apports positifs de l'intérieur et ce qu'il y avait de meilleur dans le patrimoine africain de la gouvernance, a été souvent le point de départ d'une ruée vers le pouvoir brut en amalgamant le pire de l'Afrique au pire de l'extérieur.

Des principes de la gouvernance

Mais qu’entend-on par gouvernance ?
Parler de gouvernance et non de gouvernement signifie qu'on ne s'intéresse pas seulement à la mise en place d'institutions publiques supranationales, mais plus généralement à la mobilisation d'acteurs publics et privés, de mécanismes constituant ensemble ces régulations, au nom de certains principes et selon certaines procédures à définir. Dans ce sens la gouvernance  est non seulement l'exercice du pouvoir économique, politique et administratif aux fins de la gestion des affaires d'un pays mais également un ensemble de mécanismes, processus et institutions qui permettent aux citoyens et aux collectivités de formuler leurs intérêts, d'exercer leurs droits, d'accomplir leurs obligations civiques et de régler leurs différends.

Il est généralement admis aujourd’hui que la gouvernance repose sur les principes pilliers suivants :

La légitimité c’est-à-dire la mise en œuvre de règles explicites de désignation et de contrôle de ceux qui exercent l’autorité, la transparence. Autrement dit l’ampleur de l’information du public quant aux questions relatives à l’obligation redditionnelle.

La responsabilité Et qu’entend-on par responsabilité ? Que tout pouvoir induit une responsabilité non seulement à l’égard de ceux qui ont investi le pouvoir et ont la possibilité de le retirer mais plus largement à l'égard de tous ceux qui se trouvent affectés par l’exercice de ce pouvoir. Tous les pouvoirs devraient donc être justiciables et tenus de rendre des comptes non seulement à leurs propres citoyens mais aussi à la communauté internationale.

La séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire : C’est-à-dire la différentiation des instances qui fixent les règles de l’exercice du pouvoir, de ceux qui exercent la responsabilité concrète de ce pouvoir et de ceux qui contrôlent la mise en œuvre des règles et la légitimité de l’exercice du pouvoir.

La fonctionnalité  C’est-à-dire l’adaptation, l’efficacité et la pertinence des mesures prises au nom de la population dans la gestion publique de la société ? Un pouvoir même légitimement désigné perdrait-il donc sa légitimité s’il ne remplit pas les fonctions dont il est chargé ?

La participation  c’est-à-dire la capacité à associer les différents secteurs de la société aux processus de prise de décisions qui la concerne.
La gouvernance fait appel à l'Etat (institutions du secteur public, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, les services publics et l’armée), au secteur privé (de la petite à la grande entreprise) et aux organisations de la société civile (à savoir les organismes non gouvernementaux et communautaires, les associations professionnelles, les groupes religieux, les organisations féminines et tous les citoyens).

Quelles sont les fonctions de chacun de ces trois paliers ?

Quel est le rôle dévolu à l’Etat ? Créer un environnement politique et légal propice au développement humain, défendre le bien public, veiller au respect de la loi, au maintien de l’ordre et de la sécurité, créer une identité et une vision sociales, définir une politique et des programmes publics, générer des recettes pour financer l’infrastructure et les services publics. 
Quelle fonction pour le secteur privé ? Produire des biens, fournir des services, créer des moyens de subsistance (emplois) pour les citoyens, encourager l’entreprise privée.

Et quel rôle doit jouer la société civile ? Mobiliser des groupes de citoyens pour qu’ils participent aux activités économiques, sociales et politiques, formuler quantité de points de vue dynamiques et divers, faciliter l’interaction politique et sociale. Mais qu’est-ce que la société civile ? L’espace entre le marchand et le Prince ? Quelles sont les faiblesses et les forces de la société civile africaine ? Comment la renforcer ?

Chacun de ces paliers présente ses propres atouts et ses propres faiblesses. Aucun des trois ne peut créer ou maintenir à lui seul une bonne gouvernance. Par exemple, le secteur privé peut créer emplois et revenu, mais il ne peut soulager la pauvreté. La société civile peut favoriser une large participation, mais elle ne peut fixer de normes sociales. La bonne gouvernance va au-delà de la simple gestion de l’Etat. Il s’agit des fonctions séparées des trois paliers et, tout aussi important, de leur interaction et de leur rencontre. De fait, favoriser l’interaction entre ces trois paliers est l’essence même de la bonne gouvernance.

Gouvernance et démocratie : des interrogations tirées des expériences africaines

Si on admet que la gouvernance représente l'essence même de l'exercice de l'autorité dans la gestion des affaires d'un pays, y compris les mécanismes, processus et institutions complexes qui permettaient aux citoyens et aux groupes de formuler leurs aspirations, d'exercer leurs droits légaux et d'arbitrer leurs différends, il est donc indispensable que la gouvernance s'appuie sur le consentement et la participation des gouvernés, de tous les citoyens à la construction de l'avenir du pays. Aussi la bonne gouvernance et la démocratie sont-elles indissolublement liées.

Et qu’entend-on par démocratie ?
- Une expérience humaine, une praxis social et une exigence morale dont la nature et la portée varient avec le contexte historique.
- Un moyen de liberté, un instrument de justice, une manière d'assurer le contrôle de la collectivité sur le pouvoir, d'assurer à chacun et à tous l'égalité et la liberté, la justice, la primauté de la loi, le respect de la volonté populaire, la promotion des droits de l'homme.
- La possibilité pour les populations de participer au processus de conception, de décision, d'exécution et de contrôle de l'exécution des projets les concernant.
- La possibilité pour les populations de choisir librement leurs dirigeants, de participer à la gestion du pouvoir, de contrôler leurs représentants et de mettre fin à leurs mandats en cas de défaillances. A cet égard, le multipartisme, les élections et une presse libre sont des conditions nécessaires et non suffisantes. Encore faudrait-il que la population ait l'habilité et la capacité de gérer ces atouts. Cela présuppose une éducation civique, un esprit de débat, les moyens d'exercer le droit d'expression et d'association, le respect des droits de l'homme, la capacité de revendiquer les libertés individuelles et collectives.

L'introduction de la démocratie moderne en Afrique s'est faite dans un contexte particulier. Le multipartisme s'est rarement révélé serein, constructif. Ainsi certains en sont venus à assimiler démocratie à invective, nihilisme aveugle, qui n'épargne rien, se nourrit d'injures, détruit tout sans rien proposer, incite à la haine ethnique.

Face aux impasses actuelles de certaines expériences de multipartisme, comment inventer ou renforcer des praxis démocratiques prenant en compte l’histoire et les réalités locales tout en intégrant les valeurs universelles ?

Quelles priorités stratégiques ?

Comment améliorer la gouvernance et l'efficacité des structures de pouvoir dans le contexte des réalités politiques, sociales et économiques africaines actuelles ? Stratégiquement quels sont les domaines dans lesquels il faudrait concentrer les efforts ?

Culture politique et mouvements sociaux

La gouvernance ne se limite pas seulement à l’organisation des élections multipartites et à des institutions officielles. Les principes et pratiques démocratiques doivent faire partie intégrante de la vie quotidienne. Comment faire, que faire pour contribuer au développement d’une culture politique démocratique ? Comment mettre en place des systèmes politiques ouverts et responsables, développer des structures qui facilitent la participation effective de tous les citoyens ? Comment renforcer une culture de citoyenneté ?

La décentralisation

La décentralisation, peut être un moyen pour introduire la démocratie dans la vie de tous les jours et au niveau le plus proche des populations. Elle peut également être l’expression de la démocratie locale et contribuer à rendre possible une participation directe des citoyens dans l'administration des collectivités locales. Elle cherche en plus à rendre "distinctes, interdépendantes et interconnectées" les différentes sphères de gouvernement - nationale, provinciale et locale. Mais, dans les meilleurs des cas, elle est seulement une voie pour améliorer la prestation et l'accessibilité aux citoyens des services comme le crédit, la santé et l'éducation, et la réalisation d'investissements dans des équipements comme les routes et l'alimentation en électricité, toutes choses qui accroissent la participation de la population à la vie économique et sociale et qui dépendent du bon vouloir des autorités.
La décentralisation, offre-t-elle la possibilité d'accroître la participation des citoyens au processus démocratique et de reconnaître la spécificité des situations locales au sein d'un Etat unitaire ? Peut-elle être un outil de gestion des différends qui surgissent au sein d’une société ?

La société civile

La croissance d'une culture démocratique dépend de la croissance d'une société civile vivante ayant la capacité d'agir comme un lien de communication entre la population (avec des intérêts complexes et qui s'entrechevauchent) et l’Etat.
Dans plusieurs pays Africains, il y a eu une forte croissance d'organisations de la société civile ces dernières années. Il n'existe pas de liste fixée d'organisations, sociétés, mouvements, groupes d'intérêts ou associations qui constituent la société civile dans un pays donné. En effet, la société civile est la somme totale des activités organisées par les citoyens, indépendantes des structures du gouvernement, conçues pour réaliser une variété d'objectifs professionnels, culturels, économiques/affaires, sociaux et politiques. Le défi de la démocratisation dans les pays africains est indissociable de la création d’un environnement favorable au développement de la société civile.

Comment aider cette société civile à jouer un rôle de contre-pouvoir, d’espace de propositions, de promotion des valeurs de citoyenneté, de formation ? Comment soutenir la société civile dans son rôle de médiateur social et de promoteur des valeurs de droits de l’Homme et de la démocratie ? Comment sans remplacer les organes normaux de la démocratie représentative, aider la société civile à promouvoir le dialogue social et informel pour renforcer la confiance et la solidarité ?
L'éducation civique constitue un instrument indispensable au service de l'amélioration du processus de gouvernance. Elle peut aider à renforcer et reconstituer le capital social de la société. Quels programmes mettre en route pour promouvoir cette Education civique ? Des cours sur les droits de l'Homme pour les forces de police et les autorités carcérales, les partis politiques ?

Une collaboration société civile - médias peut contribuer à promouvoir cette éducation civique. Etant donné le rôle important des médias dans l’information, l’éducation et la régulation de l’action publique, les médias peuvent contribuer à promouvoir la transparence dans la gestion de la chose publique en informant le public par exemple sur les procédures et les délibérations gouvernementales. Les responsables de l’Etat en se prêtant au jeu des médias peuvent contribuer à la création d'une atmosphère de transparence. Une presse libre ne peut pas réellement remplir sa fonction efficacement sans accès libre aux informations sur les procédures et les décisions du gouvernement. Comment protéger la liberté de la presse et favoriser le développement d’une presse libre, responsable et indépendante ?

Pouvoir judiciaire et Etat de droit

En Afrique comme ailleurs, promouvoir le respect de l’Etat de droit constitue un défi majeur pour créer un environnement stable dans lequel les citoyens sont informés de leurs droits, et sont protégés. Comme l’ont montré les événements survenus dans d’autres régions du monde, sans Etat de droit, une bonne gouvernance est pratiquement impossible.
L’indépendance du pouvoir judiciaire aide à promouvoir l’Etat de droit, mais celle-ci reste relative dans certains pays où les ingérences politiques restent courantes et où certains membres de la profession juridique en poste sont amenés à obéir aveuglément au pouvoir plutôt qu’à défendre les principes constitutionnels et les droits des citoyens. Un certain nombre de pays conservent des législations qu’il faut moderniser pour les rendre conformes aux dispositions institutionnelles conçues pour protéger la liberté et les droits des individus. D’une façon générale, sur le continent, le défi est l’amélioration des systèmes judiciaires. Il existe un besoin d’accroître le nombre des juristes expérimentés, d’améliorer l’accès aux services juridiques , d’augmenter le nombre des tribunaux.

Quelles reformes juridiques encourager ? Celles favorisant l'amélioration de l'accès à la justice grâce à la réforme des tribunaux du degré inférieur, l'élimination des obstacles juridiques et culturels entravant la pleine participation des femmes, des minorités et des organisations de la société civile ?

Les parlements

Le rôle des parlements tout comme leur fonction évoluent rapidement en Afrique du fait de la libéralisation politique. La façon dont les parlements s’acquittent de leurs responsabilités a une certaine influence sur le cours de la vie politique. Dans beaucoup de pays, les parlements et les parlementaires affirment de plus en plus leur indépendance et font contrepoids au pouvoir exécutif. Ils se heurtent toutefois à un certain nombre de contraintes, telles que les structures politiques en place qui continuent à favoriser l’exécutif aux dépens de la législature. Dans l’ensemble, le fonctionnement efficace des parlements est également compromis par le manque de ressources, l’insuffisance des compétences techniques, une culture démocratique peu développée et une expérience limitée du pluralisme politique.

Comment promouvoir des dispositions claires concernant la séparation des pouvoirs, et notamment des mécanismes constitutionnels, juridiques et institutionnels susceptibles d’assurer un meilleur équilibre entre la branche exécutive et le parlement ? Comment encourager les parlements à jouer leur rôle : c’est-à-dire faire contrepoids et demander des comptes à l’exécutif ? Comment faire pour permettre aux parlementaires de recevoir un appui et des ressources suffisants pour s’acquitter effectivement de leurs responsabilités ? Comment remédier aux contraintes auxquelles ils se heurtent ? . Quels programmes pour les parlementaires ? Faut-il envisager des ateliers pour les parlementaires portant sur le rôle de l'opposition, le rôle des parlementaires dans une société démocratique, le développement social, les questions ayant trait à l'égalité entre les sexes et l'application de la loi réprimant la corruption ?

La réforme de l’administration

En général, la réforme de la fonction publique est essentielle tant pour l'expansion économique que pour la consolidation de la démocratie. Les citoyens en Afrique ont tendance à voir l’administration comme obstructionniste et prédatrice.
Comment renforcer et moderniser l'administration ? C’est-à-dire notamment comment renforcer le rôle des institutions, s'assurer davantage de transparence et d'efficacité dans l'exercice du pouvoir, ainsi que la primauté du droit à tous les niveaux de l'Etat ? Il est indispensable d’améliorer le fonctionnement de l’administration en définissant les rôles et responsabilités et en améliorant le système de suivi et d'évaluation des activités des responsables des structures de l'administration. De même, il est nécessaire de renforcer la compétence du niveau central de l'administration et de procéder à un transfert partiel au profit de l'échelon régional. Mais il faut en même temps mettre en valeur les ressources humaines par le biais d'une formation permanente, tenant compte des besoins de l'administration. Comment renforcer les structures en les dotant des ressources humaines, de l'équipement et du matériel requis; comment assurer une meilleure utilisation des ressources humaines en veillant à une meilleure adéquation entre les exigences des postes et les qualifications des titulaires ?

L’intégration régionale

Le défi consiste à définir un système de bonne gouvernance efficace qui permette de garantir un climat économique et social intérieur à la fois sûr et stable mais aussi de profiter des possibilités offertes par la mondialisation. L’intégration régionale peut être une des stratégies pour relever ce défi.

L'intégration régionale présente de multiples avantages économiques. Les pays qui se regroupent resserrent ainsi leurs liens et du coup renforcent leur capacité à participer au commerce mondial. L'intégration régionale est aussi le moyen pour surmonter les obstacles que représentent la relative exiguïté des marchés nationaux de certains pays. Elle permet aussi aux producteurs de réaliser de plus grandes économies d'échelle et de bénéficier de la mise en place d'infrastructures au niveau régional. Une approche régionale dans des domaines structurels clés - tels que la réduction et l'harmonisation tarifaires, la réforme du cadre légal et réglementaire, la rationalisation des systèmes de paiement, la restructuration des secteurs financiers, l'harmonisation des incitations à l'investissement et des régimes fiscaux, la réforme du marché de l'emploi - permet aux pays ainsi associés d'additionner leurs ressources. Ces pays peuvent ainsi se doter, au niveau régional, de moyens institutionnels et humains leur permettant d'atteindre un niveau de compétence technique et administrative auquel ils ne pourraient pas prétendre en agissant seuls. L'approche régionale ne peut qu’aider les pays africains à faire valoir leurs intérêts avec plus d'assurance et plus de force dans le concert des nations.

Le partenariat international

La stabilisation du Continent si elle incombe aux Africains, concerne aussi la Communauté internationale. Dans quel sens travailler pour renforcer les capacités en matière de gouvernance transparente, responsable, fiable et efficace ? Comment renforcer les capacités locales des sociétés civiles ?

En encourageant la constitution d'un "capital social", à partir de valeurs partagées par tous les membres de la société, et la volonté politique de tenir sa place dans une économie mondialisée, la gouvernance et le renforcement des mouvements sociaux ne peuvent que permettre d’accroître les chances des sociétés africaines de se stabiliser et de réussir leur intégration au niveau international.